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    于是我们便面临着一个双重难题。决策权力单位的性质、范畴——无论是国际级、超国家级、国家级或国家以下级的权限，单独运作或联合——其中分别究竟为何？与其决策所关系的民众之间，又将属何种关系？

    第一个问题，就某种角度而言，是一种技术性的问题。因为公共权力的机构早已各就各位，而且它们之间的关系模式，在原则上也早已存在。不断扩张之中的欧盟组织，即为这方面的议题提供了许多材料，虽然就国际级、超国家级、国家级，以及国家以下级单位组织之间彼此的实际分工而论，任何特定的建议、方案，必然为某人某国所憎恨抵制。现有的国际权力机构，其功能显然太过专门，即使它们试图扩展权限，对上门借钱的国家强制其政治或生态主张。可是欧盟这个组织，恐怕将维持其只此一家、别无分号的独特地位，因为它是欧洲历史情境之下的特殊产物，除非在前苏联的残垣断片之中，会重新组成某种类似的整合组织。除此之外，一般超国家级决策的进展速度固然会增加，其速度却不可预测，不过我们可以一窥其可能的运作状况。事实上，它早已经在运转之中，通过大规模国际贷款机构的全球银行经理人，代表着最富国家资源的寡头集合，刚巧也包括了世上最强盛的国家。随着贫富之间的差距日增，行使这一类国际权势的范围也似乎更为扩大。头痛的问题却出在这里：自70年代以来，拥有美国政治后台支持的世界银行和国际货币基金组织这两家国际机构，开始有系统地钟情于符合自由市场“正统”学说、私有企业，以及全球自由贸易的经济政策。不但正合20世纪后期美国的经济口味，而且也颇有19世纪英国的经济风格，可是却不见得切合世界的真正需要。如果全球性的决策欲发挥其潜在功能，这一类偏颇政策势必非有所改变不可。然而短期之内，却不见有这种可能。

    第二个问题，却与技术性的处理无关。此中问题所在，是出于值此世纪之末世界所面临的两难之局。今日的世界，一方面致力于某种特殊品牌的政治民主，同时却又碰上与总统及多党选举无关的根本政策难题——即使这类选举不曾使问题更加复杂。已过的这个世纪，是一个凡“夫”俗“子”的世纪——至少在女权主义兴起之前是如此——因此概括地说，这个难题根本便是身在其中者的两难之局。这是一个政府可以——有人会说，一定得——为“民有”、“民享”的时代；可是却又是一个在实际上，完全无法交由“民治”的年代，甚至不能由那些通过竞选选出的代议会来治理。这种矛盾其实由来已久。自从全民投票政治逐渐成为常态，不仅仅为美国一国特有以来，民主政治的难处（本书在前已经有所讨论）即已成为政治学者及讽刺家熟悉的题目。

    然而民主的困境，现今却变得更加尖锐，一方面是由于在民意调查的时时刻刻监视，以及无所不在的媒体时时刻刻煽风点火，舆论变成上天下地，无可逃遁之事。另一方面，则由于公家当局需要做出更多的决定，却非区区民意舆论可以为其指点方向。经常的情况是，当局可能得做出为大多数选民所不喜欢的决定，而各个选民，则出于私人原因予以反对，虽然在总体上，也许这些决定有益全体。因此到了世纪之末，某些民主国家的政治人物便得出一个结论：任何主张加税的提议，无异是在选票上的自杀。选举，于是成为参选人竞相对财政漫天扯谎的舞台。与此同时，选民与国会——包括绝大多数投票人及当选人在内——却得时时面对外行人根本不具资格发表意见的决定，比方说，核能发电的何去何从。

    不过甚至在民主国家里，也有过民众与政府的目标一致，政府享有合法地位并拥有人民信任的时刻，双方和衷共济，有强烈的祸福与共的感觉：如二战期间的英国军民。除此之外，也有过其他时候，由于状况特殊，使政坛大敌