开联席会议，通过了发起这次会议的提案，邦联谊会则在次年（1787年）2月21日作出相应决议。所以弗吉尼亚人是有心于此，有备而来。由他们的代表团团长埃德蒙·伦道夫首先提出其实是麦迪逊起草的修约方案，那是理所当然。

    不过弗吉尼亚倡议召开的这次会议却并不好开。因为这次会议没有名分（或者说并非名正言顺），又没有经费，还不知道究竟有没有前途。不错，邦联议会是有决议，各邦对代表团也有授权。但谁也没有说要他们制定宪法。想想也是。制宪，照例说应该是邦联议会的事。邦联议会和各邦议会的意思，也只是觉得《邦联条例》确实有些问题，因此同意13个邦都派出代表，坐在一起议一议，看看有什么办法没有。显然，所谓“制宪会议”，原本只是个“研讨会”。难怪会议纪律这么差了，有的迟到，有的早退，还有人出出进进，一会儿来一会儿不来。

    代表们自己也信心不足疑神疑鬼。5月28日，会议刚刚开始，马萨诸塞代表鲁弗斯·金就提出，反对将每一项表决的结果都记录在案。因为会议过程中改变观点是常有的事，一旦这些证据公之于众，会议就会显得矛盾百出。弗吉尼亚代表梅森附议。他认为这些记录留在会上，会方案已被说服的代表改变观点；公布出去，又会授人以柄，被反对派加以利用。南卡罗来纳代表巴特勒想的更周到，提议禁止代表随意对外公布会议内容。最后大会通过决议，未经许可，会议当中的任何发言都不得付印，不得发表，不得传播。

    于是，在1787年那个闷热的夏天，代表们便只好穿这呢绒燕尾服，衣冠楚楚地坐在门窗紧闭的屋子里开秘密会议。这说明什么呢？说明几乎人人都不愿意外面知道自己在会上说了些什么。而且，他们既对会外的人信不过，也对会内的人不放心。因此，借用尹宣先生（他是麦迪逊《辨论：美国制宪会议记录》一书的译者）的话说，他们“宁可汗流浃背，唯恐隔墙有耳”。具有“伟大历史意义”的制宪会议，竟然开得神经兮兮，甚至鬼鬼祟祟。

    代表们的担心不是没有道理的。果然，弗吉妮亚的方案一提出，反对和怀疑的意见就冒了出来。因为谁都看得出，麦迪逊、伦道夫他们的方案，名义上是要修订《邦联条例》，实际上是要用他们另外拟定的《联邦条例》（实际上就是《联邦宪法》）取代原来的《邦联条例》，用按照新《条例》组建的新政府取代原来的邦联议会，将13个主权独立的邦及其联合体改造为“一个主权，一部宪法，一个政府”的统一的国家。也就是说，他们要制宪和建国。

    这当然是开不得玩笑的事，大家也都有些无从下手的感觉。想事周到的南卡罗来纳代表巴特勒却敏感地意识到，弗吉妮亚方案虽然千头万绪，核心和前提则只有一个，那就是要建立由立法、行政和司法部门组成的“全国最高政府”（National Supreme Government）。这其实也是制宪会议的初衷。这一点如果通不过，其它也就免谈。因此他提议，首先讨论这个问题。至于他自己，原本是反对集权的，因此也不赞成扩大邦联议会的权力。但弗吉尼亚方案既然主张“三权分立”，把权力分割到不同部门，他也就乐观其成。

    和这位巴特勒先生来自同一个邦（南卡罗来纳）的两位平克尼代表却有疑问。29岁的查尔斯·平克尼先生很想弄明白，伦道夫先生的意思是不是要完全废除各邦政府；41岁的科兹沃斯·平克尼将军则怀疑，本次会议究竟有没有权力撇开《邦联条例》另起炉灶。后一个问题一时无人应答，伦道夫对前一个问题的回答也很含糊其辞。他说他的发言不过抛砖引玉，具体的主张希望大家讨论。反倒是宾夕法尼亚的古文诺·莫里斯作了解释。古文诺·莫里斯说，“全国最高政府”就是具有完整和强制性运作功能的机构，而不是仅仅