前面说过，所谓合众国，可以是邦联，也可以是联邦。邦联和联邦是不同的。邦联是两个或者两个以上国家的联合体。邦联成员国保留主权，但在军事、外交等方面采取一致行动。联邦则是由若干个具有国家性质的行政区域（邦或州）联合而成的统一国家。他的特点是，全国有统一宪法和最高政府，各行政区域也有自己的宪法和政府。前一条，把邦联和联邦区别开来。后一条，把联邦和单一制民族国家（nationg）区别开来。也就是说，单一制民族国家各行政区域（省市县）没有区域宪法和依据区域宪法设立的政府。邦联则没有统一宪法和最高政府，唯独联邦都有。另外，邦联的成员（国家）拥有完全独立的主权，民族国家各行政区域（省市县）完全没有主权，而联邦制度中的邦或者州则既有主权，又部分交出主权。可以说，拥有“半主权”。

    这样看来，1787年以前的美利坚合众国，就有点不三不四，非驴非马。她固然不是联邦，更不是单一制民族国家，却也不是严格意义上的邦联。因为她的成员并不是真正拥有完全独立主权的国家，而是具有半国家性质的邦。这些邦是“联合独立”（即联合建国），连自己也说不清到底算不算主权国家。所以，这个联合体不变不行。当然，变，也有两种变法。一是13个邦完全独立，各自建国，建国之后，愿意联合就组成邦联；不愿意联合就各自散伙。或者愿意联合的就联合，不愿意联合的就不联合，也可以三三两两地联合成好几个邦联（南北战争时男方各州就搞了这样一个邦联）。另一种变法，则是13个邦完全放弃主权，组成一个统一共和国，即变成“一个主权，一部宪法，一个政府”的单一制民族国家（nation）。麦迪逊、伦道夫、汉密尔顿他们最早的想法，就是后一种。

    所以，费城会议一开始，他们就把“全国最高政府”的口号提出来了。从理论上讲，这当然没有什么问题。谁都知道，邦联的情况不佳，就因为没有这样一个政府。所以这一提案在会议一开始便以6邦赞成（马萨诸塞、宾夕法尼亚、特拉华、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳）、1邦反对（康涅狄格）、1邦弃权（纽约代表团赞成反对各半）通过，成为制宪会议的第一个政治决议。

    不过，虽然大多数人都赞成建立一个“全国最高政府”，但这个政府应该怎么建，大家心里都没有底，具体的方案也众说纷纭。比如全国议会，由主张两院的，也有主张一院的；行政长官，有主张一人的，也有主张多人的；最高法院的下级法院，由主张设立的，也有主张不设的。至于议员、总统、法官的任期和报酬、产生方式等等，更是难以统一。这些想法如此同床异梦，甚至背道而驰，又公说公有理，婆说婆有理，会议也就从原来设想的百里赛跑变成了中长跑，最后又变成了马拉松。于是，随着讨论的深入，代表们发现，建立全国最高政府这件事，远没有想象中的那么简单。就连特拉华代表团团长里德都认为仅仅改良邦联体制已无济于事。里德在6月6日的发言中说，对旧邦联体制作些修修补补，不过是在旧袍子外面套件新衣服。邦联本来就是建立在一些临时性原则基础之上的，不可能持久，也没法修补。唯一的出路，是在新基础上建立一个好政府。这也是大多数代表的共识。看来，这次会议的任务不但要由修约变成制宪，同时还要由改制变成建国。

    建国的关键，也在授权，但情况与制宪有所不同。制宪要解决的，是新宪法从哪里获得授权；建国要解决的，则是新宪法向什么人授权。也就是说，制宪的麻烦是“谁来授”（人民授权还是各邦授权），建国的麻烦是“授给谁”（全国政府还是各邦政府）。因此，制宪的分歧，主要表现为邦权和民权之争；建国的分歧，则主要表现为邦权和国权之争。用兰欣6月20日的话说就是：制宪会议到底是坚持现在的