企业只要按照国家的指令性计划完成各项任务就可以；在市场经济条件下，则要兼顾社会效益和经济效益，这种兼顾本身就是一种矛盾。当生产粮食供小于求时，粮食价格呈上升趋势。政府从宏观调控的角度看，为平抑市场粮食价格，要求国有粮食企业不能再买进粮食，而应当抛出粮食。可是从企业经营的角度看，此时正是购进粮食等待增值或加价销出的好机会，可以赚取比平时更多的利润。因此，这时国家的要求和国有粮食企业本身的利益是相背离的。1993年的粮食风潮，不是粮食少了价格才涨，而是粮食多了的时候出现“买难”，原因固然有多方面，但国有粮食企业为了弥补放开经营后的库存亏空而抢购早籼稻则是其中的一个重要原因。在粮食销售价格下跌时，情形刚好相反。1984年农业丰收，国有粮食企业从国民经济全局考虑，应该大批收购，保护农民利益，事实上许多粮食企业不但没有这样做，反而大量抛售，据估计当年至少多销50亿公斤，造成“谷贱伤农”的严重后果。

    国有粮食企业两重性的矛盾共存于粮食流通这个整体中，它们之间的矛盾冲突从来没有停止过。不改变这种政企不分的局面，粮食流通体制改革就根本无从谈起。因此，此次的新粮改把政企分开作为首要的内容来进行。

    所谓政企分开，就是通过分离人、财、物，使粮食主管部门与粮食企业真正脱钩，使企业成为真正的经济实体。粮食行政主管部门代表政府，应对全社会粮食流通进行管理，要与粮食企业在人、财、物等方面彻底脱钩，不得参与粮食经营，不得直接干预企业的经营活动。所有国有粮食企业，包括乡镇粮库，都要面向市场，实行独立核算，降低生产经营费用，增强竞争力，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，不承担粮食行政管理职能。

    二是中央与地方的粮食责权必须明确划分。粮食工作实行中央统一领导、分级负责的体制。省级政府要对本地区粮食工作全面负责，确保本省粮食供求的基本平衡。而中央的主要责任则在于制定中长期粮食发展规划；搞好全国粮食总量平衡；确定粮食购销政策和价格政策的基本原则；对粮食进出口实行统一管理；负责中央储备粮储备和管理并承担费用与利息补贴；搞好粮食流通设施的规划，负责中央直属库的建设；推动全国粮食市场体系的发展，指导和协调省间粮食调剂与调运；发生特大自然灾害或全国性的粮价大幅度上涨时，动用中央储备粮和采取其他方式救灾、平抑粮价；出现全国性粮价大幅度下跌时，及时收储中央储备粮。总起来说，中央政府集中抓好全国粮食供求总量的宏观调控，地方政府则对本地区粮食生产和流通全面负责，发展粮食生产，搞好粮食收储，保证粮食供应，稳定粮食价格。

    三是粮食储备和经营必须分开。中央和地方的储备粮与企业经营周转粮要在管理上分开，真正做到储得进、调得动、用得上，并节约储存成本费用。要加快完善中央和地方两级粮食储备体系。无论是产区和销区(特别是销区)的政府都必须保证有充足的合理粮食储备。

    四是将新、老财务挂账分开，并由中央和地方财政共同分担，限期归还。中央财政将负担除少数主销区以外的亏损挂账在限期内的全部利息。粮食企业要通过减员增效、改善经营、降低费用、提高效益，尤其是坚持顺价销售的原则，保证不发生新的亏损，在还本限期内，从经营利润中逐步归还亏损挂账的本金。为确保今后不再出现新的挂账，要切实做到收购资金封闭运行。今后，粮食收购资金要严格按照“库贷挂钩”的办法供应和管理，坚决实行“钱随粮走”的办法，确保粮食销售后能及时足额将贷款本息归还农业发展银行。农业发展银行要切实加强对粮食收购、调销、储备资金的全过程监管。严禁再出现挤占挪用粮食收购资金的情况，对违反