。让我们假定，以上关于背景体制的说明对我们的论题已经够用了，同时，正义的两个原则也已为政府规定了一系列明确的活动，并从法律上对财产和税收计划作出了规定。就这一点来说，公共开支总额和必要的收入来源也得到了明确的规定，而由此产生的对收入和财富的分配也都是正义的（进一步情况参见下面第44节和第47节）。但不能因此就说，公民不能决定提出更多的公共开支。如果相当多的人发现公共善的边际利益大于可以通过市场得到的善的边际利益，那么，适当的做法就是为政府找到提供这种边际利益的办法。既然假定收入和财富的分配是正义的，那么指导原则也就变了。因此，我们可以假定，政府还有第五个部门，即交换部门，这个部门由一个留心社会各界及其对公共善的不同爱好的代表机构组成。它由宪法授权，专门考虑那些规定政府可以进行哪些与正义的要求无关的活动的议案，而这些议案只有在它们符合威克塞尔的全体一致标准的情况下才能获得通过。这就是说，除非同时对负担费用的手段取得协议，否则就不能就任何公共开支作出决定，而这种协议即使不是全体一致的，那么也要接近于全体一致。提出一项新的公共活动的动议，必须包含一个或多个可供选择的分担费用的安排。威克塞尔主张，如果公共的善就是对社会资源的有效利用，那么就必须作出某种安排，以便在各种纳税人之间分配那种将会得到一致同意的超额税。如果没有这种计划，那么，所建议的开支就是一种浪费，因而是不能接受的。于是，交换部门就按照效率原则发挥了作用，并且实际上建立了一种特殊的交易机构，在市场机制失灵的地方安排公共善和公共服务。然而，这里必须补充说，贯彻这种主张存在实际的困难。即使撇开表决策略和隐瞒不同爱好的问题不谈，讨价还价能力的差异以及收入的影响等等也可能会妨碍有效结果的出现。仅仅是一种大致的和近似的解决办法，也许是可能有的。但我不打算讨论这些问题。

    为了防止误解，有必要谈几点看法。首先，正如威克塞尔着重指出的那样，全体一致的标准认为，对收入和财富的现有分配方式是正义的，对财产权的现有规定也是正义的。没有这个重要的限制条款，那么这个标准就可能会具有效率原则的全部缺点，因为它只是表明了这个原则适用于公共开支的情况。如果满足了这个条件，那么全体一致的原则就是有效的。利用国家机器强迫某些公民为自己所不需要的但却是另一些公民想要得到的利益去纳税，并不比强迫他们去替别人偿还私人开支更有道理。因此，利益标准现在就变得适用了，而在以前它是不适用的；这样，希望有更多的各种公共开支的人就要利用交换部门，来弄清楚是否可以商定这种必不可少的税收。和国家预算不同，交换部门的预算规模是由最后商定的开支决定的。从理论上说，社团成员可以一起来购买公共善，直到公共善的边际价值等于个人的善的边际价值。

    应该指出，交换部门包括一个独立的代表机构。这样做是为了强调这种安排的基础是利益原则，而不是正义原则。由于背景体制的观念可以帮助我们对正义进行深思熟虑的判断，所以无知之幕适用于立法阶段。交换部门只是一种交易安排。这里不存在对知识的任何限制（除了为使这种安排变得更为有效而规定的限制），因为是否要限制取决于公民是否了解他们对公共的和个人的善的相对估价。同时我们还应该指出，交换部门中的代表（以及由他们代表的公民）完全是受他们的利益支配的。而在介绍其他部门时，我们假定正义原则只有在掌握了普遍知识的基础上才能应用于体制。我们想要弄清楚的是，为了实现正义观，受到无知之幕的适当限制的有理性的立法者，从这个意义上说也就是公正无私的立法者，可能会制定什么样的法律。理想的立法者不是为了自己的利益而投票。因此，严格地