出的1936年对华政策方针，在陆军省给中国驻屯军司令官多田骏《处理华北纲要》的指示中，有着堪称详细的阐述。它指出：处理华北的主要目标是“实现华北五省自治”。具体步骤是：“先逐步完成冀、察两省及平、津两市的自治，进而使其他三省自然地与之合流。”当前要“支持冀东自治政府的独立性，在冀、察自治基本可以信任之时，尽快使其与之合流。”由中国驻屯军全盘负责华北独立运动，原则上以冀察、冀东两当局为对象，坚持内部指导为宗旨，指导的重点放在财政特别是金融、军事和对一般民众的指导上。

    控制华北五省仅仅是日本侵略目标的一部分，日军侵华的胃口大得惊人。关东军此前制订的《对蒙（西北）施策要领》提出的目标是，“伴随华北工作，使内蒙自立于中央”，并“向绥远发展，扩展到外蒙古及青海、新疆、西藏等地区”。陆军部指示关东军：“内蒙工作的范围，当前为锡盟、察盟、乌盟，如有可能包括阿拉善地区。要使上述地区实现中国政权实际上政令不达的目标。”

    此时，南京国民政府才算明白，原来，“醉翁之意不在酒”啊，日军频繁制造事端，目的是站稳华北，再占西北诸省。

    但是，这一对华政策还没有正式实施，日本国内就发生了旨在推翻冈田内阁的军事政变。2月26日凌晨时分，主张天皇神圣论的20多名陆军青年军官，率领1200名步兵包围了日本陆军部、参谋本部、国会大厦和首相官邸。首相冈田启介侥幸死里逃生，但是包括内大臣斋藤实、财政大臣高桥是清、教育总监渡边锭太郎等官员均被枪杀。

    第二天，天皇下达命令镇压叛军。十几天后，广田内阁诞生。在“二二六事件”中，裕仁天皇亲自参与整肃军队，并打破现役军人不得参政的惯例，把那些主张对华作战的野心勃勃的年轻将军擢升到军部首脑机关和内阁里来。新内阁旋即决定增加巨额军费，大力发展军事工业，把日本经济全面转入战争轨道。

    日本发生的政变，不仅对日本政局造成严重影响，而且引起了日本对外政策的重大变化。这个变化使中国首先成为受害者。新内阁主张加快对华战争的步伐，提出：现在已经到了“中止帝国对华政策的抽象论”，“改变对华政策的根本观念，树立作为国策的新政策之时了。”关东军对华政策的根本观点是：要“从人文及地理观念出发，分离中国大陆；使已分离的各地区与帝国直接联系，并依靠帝国的国力阻止各分离势力的矛盾；以维持各地区的和平与民众的经济繁荣为目的，实现中国各地根绝排日与日满华提携。”这就使冈田内阁制订的“华北自治”更进一步变为“华北分离”，进而殖民化全中国。

    日本新的对华政策出笼后，马上付诸实施。从4月18日起，便向天津地区增兵，并实行新的作战编制，兵力由原来的2200人增加3倍到8400人，体制由原来的一年轮换制改为永驻制。

    日本对华政策的大幅调整，并加快全面侵华战争的准备，引起了国民党高层的重视。蒋介石密切关注这一事态的发展。但是，要抗日，就必须改变“攘外必先安内”的政策，而这一政策是蒋介石奉行多年的既定国策。日本的大举进犯，迫使蒋介石考虑他最不愿考虑的问题。

    这不能不说到蒋介石亲手制定的内政外交政策的基轴——“攘外必先安内”。

    这一政策的首次公开始于1931年的7月23日，蒋介石在《告全国一致安内攘外》中说：

    惟攘外必先安内……如无粤中叛变，则朝鲜惨案，必无由而生，法权收回问题亦早已解决，不平等条约，取消自无疑义。故不先消灭赤匪，恢复民族之元气，则不能御侮；不先削平粤逆，完成国家之统一，则不能攘外。

    从蒋介石这段话看，“攘外”是指对付一切外国侵略势力