有些作者把社会和政府混为一谈，弄得它们彼此没有多少区别，甚或完全没有区别；而实际上它们不但不是一回事，而且有不同的起源。社会是由我们的欲望所产生的，政府是由我们的邪恶所产生的；前者使我们一体同心，从而积极地增进我们的幸福，后者制止我们的恶行，从而消极地增进我们的幸福。一个是鼓励交往，另一个是制造差别。前面的一个是奖励者，后面的一个是惩罚者。

    社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害；因为，当我们受昔的时候，当我们从一个政府方面遭受那些只有在无政府的国家中才可能遭受的不幸时，我们由于想到自己亲手提供了受苦的根源而格外感到痛心。政府好比衣服，是天真纯朴受到残害的表征；帝王的宫殿是建筑在乐园的亭檄的废墟上的。如果良心的激发是天日可鉴的、始终如一的和信守不渝的，一个人就毋需其他的立法者；但事实并非如此，他觉得有必要放弃一部分的财产，出钱换取其余的人的保护；谨慎小心的原则在其他任何场合都劝他两害相权取其轻，现在这个原则也促使他这样做。因此，既然安全是政府的真正的意图和目的，那就毫无疑义地可以推断，任何看起来最有可能保证我们安全的形式，只要是花费最少而得益最大，都是其他一切人所愿意接受的。

    为了清楚而正确地了解政府的意图和目的，我们假定有少数人在地球的某一个隐僻的部分住下来，同其余的人不发生联系；他们就将代表任何一块地方或世界上的第一批移民。在这种自然的自由状态下，他们将首先想到社会。千百种的动机都将鼓励他们趋向这一目标。单单一个人的力量应付不了他的各种需要，他的心境又不堪永远寂寞，因此他不久就被迫寻求另一个人的帮助和安慰，而对方也有同样的要求。四五个人通力合作，就能够在旷野当中兴建一个还算过得去的住所，但单独一个人的力量就可能劳碌终生而一无所成。当他砍了木头之后他搬不动它，就是搬动了也竖不起来；同时饥饿会逼他离开工作，每一种不同的需要会以不同的方式来支使他。疾病，哪怕是一件不幸，也意味着死亡；因为它们纵然并不致人于死命，也会使他不能维持生活，落到死不死活不活的境地。

    这样，客观的需要象一种吸引力似的，马上会把我们这些刚到的移民组成社会，而彼此从社会生活中所得的幸福就会确立起来，并且只要人们始终互以真诚相待，就不必有法律和政府的约束；然而，由于唯独上帝才不为邪恶所侵染，结果就必然发生这样的情况：他们刚刚克服了那些在共同的事业中把他们团结起来的迁居之初所遇到的种种困难之后，立刻便开始忽视彼此应尽的责任和应有的情谊。这种怠懈表明有必要建立某种形式的统治，来弥补德行方面的缺陷。

    某一棵地点适中的大树将供给他们一座大礼堂，全体移民区的人可以在树荫下聚会，讨论公共的问题。很可能，他们第一批的法律只是称为条例，在推行的时候至多以公众的鄙视作为违犯条例的惩罚。在这第一次的会议中，人人自然都有权利占据一个席位。

    可是，随着移民区的发展，公众所关心的事情也增加了，同时成员间彼此可能离得很远，不便象从前那样大家每次都聚在一起，而当初他们的人数不多，住处很近，公众所关心的事情是寥寥无几的和琐碎的。这种情况表明，他们同意从全体成员中选出一些优秀的人来专门管理立法工作，是有其方便的地方的；这些人应该关心那些选派他们的人所关心的事情，一切做法同全体成员亲自出席时所采取的一样。如果移民区继续发展，就有必要扩大代表的名额，使移民区的各部分的利益都可以受到照顾，同时最好是把整个区域分成若干适当的部分，每一部分派出相应的人数，这