《史记》记载，秦朝统一天下后，丞相王绾等人曾上书秦始皇，诸侯刚刚被消灭，燕、齐、楚地区偏远，如果不在那里分封诸王，恐怕难以维护朝廷的统治，请立诸位皇子为王，让他们为您戍守边疆，永享太平。

    这其实就是延续周朝的做法。

    秦始皇把这个意见交给群臣去讨论，绝大部分人都认为王绾说得有理，唯独李斯站起来反对。

    李斯说：“当年周朝分封的子弟和同姓诸侯有很多，以为可以巩固王室的统治，开始那几代还算勉强可以，到后来就关系疏远，相互攻击有如冤家对头，诸侯们成天打仗，连天子也无法制止。如今海内一统，原来的诸侯国都变成了郡县，赏赐皇子和功臣由国家的税收承担，既方便又易于控制，天下百姓也断绝了其他念头。我斗胆问一句，本来已经是形势一片大好，为什么还要分封诸侯，给自己添麻烦呢？”

    李斯的话，正中秦始皇下怀。秦国此时正处于一个历史的人字路口，向左走，是恢复封建制度；向右走，是中央集权的专制道路。秦始皇毫不犹豫地选择了后者，他对群臣说：“天下人之所以饱尝战乱之苦，就是因为有那么多诸侯存在。如今我们刚刚打出一个统一的国家，又要建立诸国，这是为战争埋下种子啊！用这种方法来寻求国家的安宁，难道不是南辕北辙吗？李斯的意见是正确的，今后不用再提分封建国之事。”

    有些人还是转不过弯来：“那谁来为陛下管理那么广阔的土地呢？”

    秦始皇说：“有郡县。”

    郡是春秋末年的产物，在战国时期被逐渐推广，成为各国中央政府以下的地方行政机构。

    秦国最早设郡，均在边远地区，分别为西南地区的巴郡、蜀郡和北方的陇西郡、北地郡。在兼并的过程中，又不断在新占领的土地上设郡。

    赵国故地有太原郡、云中郡、邯郸郡、巨鹿郡、雁门郡、代郡、常山郡；

    魏国故地有上郡、河东郡、东郡、砀郡、河内郡；

    韩国故地有三川郡、上党郡、颍川郡；

    楚国故地有汉中郡、南郡、黔中郡、南阳郡、陈郡、薛郡、泗水郡、九江郡、会稽郡、长沙郡、衡山郡；

    齐国故地有东海郡、齐郡、琅琊郡、胶东郡、济北郡；

    燕国故地有广阳郡、上谷郡、渔阳郡、右北平郡、辽西郡、辽东郡；

    百越及南越地方有闽中郡、南海郡、桂林郡、象郡；

    匈奴地区有九原郡。

    前前后后共设置四十六郡，郡的最高长官是郡守。为了防止郡守独霸一方，又设置郡尉负责地方军事和治安，设置郡监负责监督百姓和官吏。

    郡下设县，县的最高长官是县令，不满万户的小县则为县长。县令和县长下设县丞、县尉，分权共治。

    县下设乡，负责摊派徭役、征收田赋、管理治安等工作。乡吏有“三老”，负责教化；有“啬夫”，负责讼事和收税；有“游徼”，负责治安。

    乡下设里，相当于现在的村，村长本来称为里正，为了避秦始皇的名讳，又称为里典。

    基层还有一种特殊的机构——亭。亭与乡、里没有隶属关系，属于县尉的派出机构，相当于现在的派出所，主要职责是“捕盗”，同时也负责接待来往官员和传递政府邮件，兼有驿站和邮政所的功能。

    郡县是地方机构。中央机构的设置，也体现了分权而治、只对皇帝一人负责的原则。

    皇帝之下，百官之首，就是丞相。战国时期，秦国的丞相不仅是国内的最高行政长官，也可率军出征，樗里疾、甘茂便是先例。秦朝建立后，秦始皇首先是剥夺了丞相的兵权，使其成为单纯的文职官员，同时又设立御史、太尉来牵制相权。

    所谓御史，就是“管