总统如何选举产生，只是行政官的问题之一；向主管问题，又只是制宪会议诸多难题中的一个。正如我们前面所说，事情难就难在既要授权，又要限政。而且，在我看来，制宪代表们对权力滥用的忧虑，要远远大于授权的兴趣。

    首先要防范的是国会，因为国会掌握着立法权。6月16日，威尔逊说，专制主义来到人间，采取不同的方式。有时表现为行政专制，有时表现为军人专制，有时则表现为议会专制。理论和实践都证明，如果对立法权威不加限制，公民的自由权利就会丧失殆尽，国家也不会长治久安；而要对议会实施限制，单靠议员的道德和良心是不够的。唯一的办法，就是把它从内部分开，分成各有所长而又相互独立的机构。这和防范行政部门刚好是相反的。威尔逊说，为了控制立法部门，你得把立法机构分解；为了控制行政部门，你得把它合一。因为一个人会比三个人负责得多，三个人就会彼此争雄，直到一个人主宰另外两个人为止。罗马三头执政时期，先是出了凯撒，后是出了奥古斯都，就是证明。

    的确，防范国会的方法之一，就是对国会权力进行分割，实行两院制，并由参议院制约众议院。6月12日，伦道夫说，各邦议会出现的民主放肆，证明必须设立一个稳固坚定的参议院。这个第二院的目的，就是要控制民主的第一院。6月26日，麦迪逊也说，一个国家的人民，在一个稳健的时刻，他们最希望得到的，首先是自己幸福的保障。他们第一个想到的，则是那些被授权去谋求公众幸福的人，有可能背叛人民对他们的信托。防止这种危险的一个明显的谨慎措施，就是把他们的信托分开，分别委托给由不同的人组成的不同的机构，让他们互相监督，互相制约。这就是政府的构成必须三权分立，议会必须实行两院制的道理。至于设立参议院的目的，则有两个：一是保护人民不受治理者的压迫，二是保护人民不受转瞬即逝的思想的诱惑。这类思想的诱惑，有时是很难抵制的。因为人民也和人数众多的众议院一样，容易因为轻浮和冲动而犯错误。这就需要筑起一道篱笆，即挑选一部分经过启蒙的公民，人数有限而立场坚定，时时能够起来提出异议，对付激进狂躁的众议员，保护有可能受到多数人压迫的少数。我们需要这样的少数派来发挥正义，使天平保持平衡。这就是设立第二院的目的。因此，它应该是一个立场坚定、富有智慧、不偏不倚的机构。

    麦迪逊设想的参议院，其实就是精英院。《辨论：美国制宪会议纪录》一书译者尹宣先生甚至认为，麦迪逊是在按照自己的身材为参议院量体裁衣。但即便参议员都是麦迪逊，难道就不犯错误？当然也会犯。麦迪逊自己就有错误。而且，精英一旦犯错误，比一般民众更可怕，因为他们总认为真理就在自己手里。同样，精英也会拉帮结派，以权谋私。而且，由于他们智商高，有文化，搞腐败手段更狡猾，搞阴谋手腕更高明，所以精英院或者参议院，也是要防范的，而且更必须防范。

    防范的办法是实行轮换制。6月25日，伦道夫提出，在参议员任期规定后面加上“按固定比例退出”。威廉森接着提议，参议员人气6年（原定7年），这样就便于轮换。26日，戈汉姆提议：参议员任期6年，每隔2年，1/3议员离任。表决结果：马萨诸塞、康涅狄格、宾夕法尼亚、特拉华、马里兰、弗吉尼亚、北卡罗来纳7邦赞成，纽约、新泽西、南卡罗来纳、佐治亚4邦反对，会议通过戈汉姆的提案，后来这一方案又写进了《联邦宪法》。所以，联邦参议院每隔2年，就要改选1/3的议员。

    这还没完，制宪会议还讨论了议员的报酬和兼职问题。富兰克林是不主张发薪水的，虽然他6月2日的发言讲的是行政官的薪水。富兰克林说，世界上最有诱惑力的是两样东西：权和钱。一个职务，如果既体面荣耀，又大权