如何限制权力，规范权力，使已经建立起来的政府不至于从“必要的恶”沦落为“必然的恶”，一直是世人关注的焦点。显而易见的是，正在为宪政而努力的今日中国，若要告别过往的窠臼，获得一个有希望的前景，一切还得从不断地限政与控权开始。

    三种限政思路

    论及权力制衡，当说几百年来人类已经收获颇丰，而最具代表性的制衡方式莫过于以下两种：

    一是洛克与孟德斯鸠为代表的“以权力制约权力”。前者认为国家既然是一种“必要的恶”，就应该“二权分立”，将立法权与执法权分立；后者则在此基础上提出立法权、司法权和行政权“三权分立”。

    虽然分权学说始于英、法启蒙思想家，但是据此完成制度创新、建立政府的却是大洋彼岸的美国人。1787年9月由制宪会议通过，次年6月为9个州批准而生效的《美利坚合众国宪法》是世界上第一部成文宪法，直至今天仍一锤定音地成为美国的立国之本。所谓制度创新，表现为美国制宪先驱根据当时只能建立联邦制国家的实际，给分权制增添了联邦和州两级政府纵向分权的内容；同时，在设计中央政府内部分权机制时，也摒弃了洛克和盂德斯鸠的行政权隶属国王的思想，而是将行政权授予间接选举产生的总统。这部宪法精心设计了一整套纵向和横向分权的措施，通过联邦政府和州政府纵向分权和联邦政府内部立法、行政和司法三个部门横向分权来限制政府权限，约束政府行为。

    二是贡当斯的“以权利制约权力”。贡当斯曾以提出“五权分立”——包括世袭制议院、选举制议院、中立的王权、行政权和司法权——而著名。在目睹法国大革命国民公会因独揽行政、司法和立法大权终于酿成人头滚滚的惨剧后，贡当斯意识到作为法国大革命思想来源的卢梭之错误就在于，其“契约论”让每个人毫无保留地将自己的所有权利让渡给共同体（国家），以为失去了一切时也将获得一切。然而事实上，这些将自己和盘托出而丢盔卸甲的人民，其所集体创造的不过是一个能不费吹灰之力便可以从他们手中夺走一切的权力。在那里，曾经鼓吹废除死刑的人道主义者罗伯斯庇尔不也变成了杀人如麻的革命者，最后他本人同样难免被押上协和广场上湿漉漉的断头台。

    由此，贡当斯在提出“以权力制约权力”的同时，补充了“以权利制约权力”的思想，即必须承认公民有一些任何权力都不能剥夺的基本权利，以防止我们今天经常提到的“少数人暴政”与“多数人暴政”，在他看来，一旦主权不受限制，个人在政府面前将无处可逃。“世界上没有不受限制的权力……公民拥有独立于任何社会政治权力之外的个人权利，任何侵犯这些权利的权力都会成为非法权力。公民的权利就是个人自由、宗教自由和言论自由，包括公开表达的自由、享有财产及免受一切专横权力侵害的保障。”（贡当斯，《古代人的自由和现代人的自由》）简单说，人在与社会签约并成立国家时，并不让渡其所有权利。如亨利·梭罗所说：“我们首先是人，然后才是公民。”

    三是托克维尔的“以社会制约权力”。在考察了美国民主后，托克维尔同样发现盂德斯鸠的三权分立并不足以保障一个社会的民主自由，由此提出社会制衡机制，将结社自由视为抵抗政府权力的堡垒。在《论美国的民主》一书中，托克维尔认为“一个由各种独立的、自主的社团组成的多元社会，可以对权力构成一种社会的制衡”，在他看来，如果没有结社自由以防止政党专制或大人物专权，筑起防止暴政的堤坝，“一个伟大的民族不是要受一小撮无赖的残酷压迫，就是要受一个独夫的残酷压迫”。

    如果读者细心，就不难发现，从孟德斯鸠、贡当斯到托克维尔，他们身上暗含了两种形式的三权分立；一是孟德斯鸠主张的国家权