在20世纪90年代之后，中国的经济政策发生了微妙的目标性转移：前十余年的目标是复苏经济，解决生产能力不足的问题，因此放纵民间，举凡有利于生产力提升的俱得到鼓励，即便突破了法律底线，亦受到容忍；自此之后，改革目标已转移为加强执政集团的领导能力，增强控制力以及在发展中获得更多的利益，于是，中央向地方收权，政府与民间争利，集权主义再度归来。

    其五，建立新的社会保障制度。实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工养老和医疗保险制度。

    其三，进行外汇管理体制改革。宣布取消双重汇率制，自1994年的1月1 曰起，两种汇率实行并轨，实行“以市场供求为基础，单一的、有管理的浮动汇率”，人民币兑美元的汇率定为8.72：1，比之前的官方汇率5.7：1贬值33%。

    1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法，一个多月后，分税制改革的第一个方案出台，中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75：25的比例分成。为了说服各省，朱镕基在随后的两个多月里，奔波全国，一一说服，其间颇多拉锯、妥协。那段时间，朱镕基压力非常之大，到处都是反对之声，他首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省，自谓“不入虎穴，焉得虎子”。朱镕基成功地说服了广东省，作为“代价”，他同意将土地出让收入部分归于地方政府，这为日后的“土地财政”埋下伏笔。

    以分税制取代财政大包干制，目的就是改变中央政府在收入分配上的被动局面。在朱镕基和他的幕僚们看来，中央与地方政府的财权和事权必须进行重新的“合理设置”，否则，宏观调控将缺乏坚实基础。如果中央政府在改革中行动迟缓，地方则积极试点和力求扩展，那么，加快改革很容易被理解为自下而上地冲破中央的领导和管理。

    注释：

    首先是事权不清，特别是中央政府，将公共服务部分的大部分支出转嫁到了县以及县以下的政府头上，以2004年为例，地方财政收入在全国财政总收入中约占45%，但财政支出却约占全国财政总支出的约72%。在教育事业费上，中央财政支出219.64亿元，而地方财政支出3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助方面，地方财政支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10佶。在中央上收省里的部分税权的同时，地方也上行下效。省里上收地市政府的财政税收，而地市一级就上收县乡财政税收，其结果是，省级以下地方政府的财权只余下不到17%的水平，却要负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。由于“支出责任”的过度分散化，逼得地方政府不得不把自己变成“企业”去赚钱。

    这两个问题，直白地说就是：地方把大部分的钱交上去了，但要花的钱却越来越多，中央把大部分的钱收上来了，但怎么花却从不跟地方商量。C.E.林德布洛姆在《政治与市场：世界的政治—经济制度》一书中指出，政治权力制度在更宏观的层面上为经济运行规定了一种基本环境，形成了所谓的“统率性规则”。基于联邦政体的税制在中央集权政体的中国发生“变异”，正是这一规则的生动体现。

    在这一战略的引领之下，吴敬琏等人提出的整体配套体制改革方案被接纳，中央政府围绕价格、财政和税收三大主题，实施了一系列的重大变革，主要政策安排包括以下五个方面。

    在这一过程中，中央政府形成了新的改革思路，在决策层看来，走过了15年的渐进式增量改革之路后，应该进入整体改革的新阶段，经济体制乃是一部配置资源的机器，长