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分税制:从增量改革到整体改革
    在20世纪90年代之后,中国的经济政策发生了微妙的目标性转移:前十余年的目标是复苏经济,解决生产能力不足的问题,因此放纵民间,举凡有利于生产力提升的俱得到鼓励,即便突破了法律底线,亦受到容忍;自此之后,改革目标已转移为加强执政集团的领导能力,增强控制力以及在发展中获得更多的利益,于是,中央向地方收权,政府与民间争利,集权主义再度归来。

    其五,建立新的社会保障制度。实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工养老和医疗保险制度。

    其三,进行外汇管理体制改革。宣布取消双重汇率制,自1994年的1月1 曰起,两种汇率实行并轨,实行“以市场供求为基础,单一的、有管理的浮动汇率”,人民币兑美元的汇率定为8.72:1,比之前的官方汇率5.7:1贬值33%。

    1993年7月23日,朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法,一个多月后,分税制改革的第一个方案出台,中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75:25的比例分成。为了说服各省,朱镕基在随后的两个多月里,奔波全国,一一说服,其间颇多拉锯、妥协。那段时间,朱镕基压力非常之大,到处都是反对之声,他首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省,自谓“不入虎穴,焉得虎子”。朱镕基成功地说服了广东省,作为“代价”,他同意将土地出让收入部分归于地方政府,这为日后的“土地财政”埋下伏笔。

    以分税制取代财政大包干制,目的就是改变中央政府在收入分配上的被动局面。在朱镕基和他的幕僚们看来,中央与地方政府的财权和事权必须进行重新的“合理设置”,否则,宏观调控将缺乏坚实基础。如果中央政府在改革中行动迟缓,地方则积极试点和力求扩展,那么,加快改革很容易被理解为自下而上地冲破中央的领导和管理。

    注释:

    首先是事权不清,特别是中央政府,将公共服务部分的大部分支出转嫁到了县以及县以下的政府头上,以2004年为例,地方财政收入在全国财政总收入中约占45%,但财政支出却约占全国财政总支出的约72%。在教育事业费上,中央财政支出219.64亿元,而地方财政支出3146.30亿元,是中央的14倍多;社会保障补助方面,地方财政支出是中央的近7倍;支农支出是中央的10佶。在中央上收省里的部分税权的同时,地方也上行下效。省里上收地市政府的财政税收,而地市一级就上收县乡财政税收,其结果是,省级以下地方政府的财权只余下不到17%的水平,却要负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。由于“支出责任”的过度分散化,逼得地方政府不得不把自己变成“企业”去赚钱。

    这两个问题,直白地说就是:地方把大部分的钱交上去了,但要花的钱却越来越多,中央把大部分的钱收上来了,但怎么花却从不跟地方商量。C.E.林德布洛姆在《政治与市场:世界的政治—经济制度》一书中指出,政治权力制度在更宏观的层面上为经济运行规定了一种基本环境,形成了所谓的“统率性规则”。基于联邦政体的税制在中央集权政体的中国发生“变异”,正是这一规则的生动体现。

    在这一战略的引领之下,吴敬琏等人提出的整体配套体制改革方案被接纳,中央政府围绕价格、财政和税收三大主题,实施了一系列的重大变革,主要政策安排包括以下五个方面。

    在这一过程中,中央政府形成了新的改革思路,在决策层看来,走过了15年的渐进式增量改革之路后,应该进入整体改革的新阶段,经济体制乃是一部配置资源的机器,长
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