自8月下旬开始，北京一些大中学校的红卫兵先后离京“南下”、“北上”、“东进”、“西征”，向全国播撒“文化大革命”的火种。与此同时，各地的红卫兵也纷纷涌入北京，接受毛泽东的检阅，取首都红卫兵“造反”之“经”。至28日，外地来京学生已达14万人。在31日毛泽东第二次接见红卫兵后，出入北京的学生人数更逐日递增。在这之后，每天来往北京的红卫兵成倍增加，已难以数计。为安排好来京红卫兵的吃住问题，周恩来想方设法，费尽了心思，最后就连中南海国务院办公的地方也住进了几千名红卫兵。

    在千方百计安排好来京红卫兵的日常生活、组织好毛泽东一次次接见活动的同时，周恩来集中考虑的一个问题，就是如何向北京、向全国的红卫兵进一步讲解党的各项政策。

    鉴于北京红卫兵“破四旧”中发生的种种情况，周恩来不难想象全国各地已经和即将要发生的各类问题。他这时的想法是，由党中央下达一份有关红卫兵的文件，以便对全国红卫兵的行动加以指导、约束。在8月31日接见大会上，周恩来号召红卫兵要向解放军学习，遵守“三大纪律八项注意”，保护群众利益，保卫国家财产，造成良好的社会主义的新风气；并宣布了中央关于各地大中学生分期分批来京串连的决定。第二天，他又在首都大中学校红卫兵代表座谈会上提出：当前红卫兵面临的两大问题，一是组织起来，二是学习政策，为此，有必要搞一个红卫兵的章程。

    8月底9月初，周恩来亲自起草了《有关红卫兵的几点意见（未定稿）》，共包括10条内容。《意见》强调：“目前最急迫的任务是组织起来，学习和掌握政策”，“不能各自为我，违反纪律”。针对已在全国掀起的红卫兵大串连风潮，周恩来这样写道：“我们提醒你们，实行革命串连，要保障党和国家的首脑部门、要害部门和宣传工具……工作不受影响，安全不遭危害，机密不致外泄，档案不致遗失，财产不受损失。要保证国家的专政工具正常行使职能。要保证交通运输机构照常运行，不受阻扰。要保证党和国家的对外关系和活动不受影响。”“我们还要提醒你们，同厂矿、科研机关和服务性行业实行革命串连，要保障厂矿的生产和基本建设不受影响，科研机关的科学实验和中间性生产不致停顿，尖端技术的厂区不被闯入，尖端技术资料不受损失，服务医疗事业不致中断。”《意见》还就红卫兵的组织形式、斗争方法和策略等作出一些具体规定。

    9月3日，周恩来主持中央政治局常委碰头会（从8月下旬起，中央文革小组全体成员出席该碰头会），讨论《有关红卫兵的几点意见（未定稿）》。会上，陶铸、陈毅、王任重等都明确表示赞同向红卫兵讲政策。而康生却唱反调说：“十个问题，需不需要讲？我看有代替的危险。”姚文元也话中有话地提出：“应该用阶级分析讲政策。”由于中央文革小组成员的反对，这个《意见》稿最终还是夭折了。

    尽管难以党中央和国务院的名义向红卫兵颁布各种政策性规定了，周恩来仍没有放弃对广大青少年进行教育、劝导的责任。就在《意见》稿被否定后不久，他连续出席离京、在京和来京的三种类型的红卫兵会议，针对实际情况和问题，耐心宣传解释党的各项政策和国家法律。

    9月10日，他向离京奔赴各地的首都红卫兵提出：红卫兵应是一支战斗队、学习队、宣传队。“战斗”指的是进行文斗而不是武斗；“学习”就是要作调查研究，要进行科学分析，要有冷静的头脑；“宣传”就是讲政策、讲实际、讲界限，不盲目行动，不强加于人。“因为你们还很年轻，你们的知识毕竟有限，你们知道的各方面的情况和党的政策是很不完全的。……你们会遇到许多不熟悉的事情，因此要坚持‘没有调查，就没有发言权’的原则。”“（对毛主