。至少五千左右的散俘散落在城市的各个角落，成分复杂，根本无从统计。

    散俘不光是治安问题。11月3日，解放军入城第二天，就传来沈阳车站被人破坏抢劫的消息，一些没有重兵守卫的小仓库和国民党官员住宅也出了乱子。据说，这些破坏事件中都有国民党散俘的参与。另一方面，正值东北严寒之时，沈阳城内被正式接收的散俘加上随军俘虏有五万人之众，需要接管人员给他们解决棉衣、粮食，这无疑是给物资奇缺的沈阳城火上加油。最好的办法，是把这些人先遣送到其他后方城市。但情况却没那么简单，沈阳作为全国解放的中间城市，承担着南北衔接的功能，短时间不仅没法疏散人员，还有大批新俘虏陆续从长春送到沈阳。原则上，在沈阳解放后向平津送；平津解放后，再向南方送。

    共产党自己的部队也同样需要约束和管理。“当时入城的部队太多了。”李锐几年后总结说，“‘抓一把’现象不好管。进银行拿钱，摊公鞋，在铁西区仓库搞物资，要尽力制止。”

    大量部队进入城市后，遵守纪律和相互协调的问题变得更突出。1948年中期，毛泽东已经意识到，这支即将赢得武装斗争胜利的军队，需要警惕在纯洁思想的战争中倒在地上。他为此写了《关于建立报告制度》的文章。几个月前，发生在高家堡、井陉、阳泉、石家庄的违纪事件，虽然只是军队中的个别现象，不足以影响整体，但多少令这支向来以纪律严明著称的军队难堪。1948年底，共产党已经有300万名党员，250万人的军队，这已是世界上五支规模最大的军队之一，其指挥方法和管理方法自然跟在井冈山的时候不可同日而语。

    处理这些纷繁复杂的事情显然需要大量的接管干部，数量有限的干部应对一个庞大而复杂的城市系统和不断出现的新情况显得力不从心。陶铸和分管工业接收的王首道在回忆里都提到了这个问题。“从各地调来的干部三三五五，先来后到，参差不齐。”另外，“城市不同于农村，不能像农村那样一揽子，干部都下乡搞工作团，而必须首先建立起部门工作，把领导机关充实起来。”

    如何让有限的干部发挥最大的效率？如何让接管之初的混乱局面变得井然有序？新城市看起来需要一个既有军事职能，又有强大行政管理职能的政权机构。沈阳接收人员参考了三年前苏军和国民党熊式辉的接收方法，即在军管会下，按系统自上而下，原封不动，先接后分，一切被接收单位只对军管会负责，最后结束时，由军管会派出的代表负责签字验收。城市军管会主任的任命，由各中央局提出名单，然后经中央批准，军管会成员则从军队和地方两个方向挑选。军管会是沈阳为未来全国城市接管提供的最重要的经验之一。

    “军管会”模式被迅速复制到其他解放城市。1949年2月8日，“军队变成工作队”的要求在毛泽东起草的复第二野战军和第三野战军电报中被首次提出。在电报中，毛泽东说：“军队干部应当全体学会接收城市和管理城市，懂得在城市中善于对付国民党反动派，善于对付资产阶级，善于领导工人和组织工会，善于动员和组织青年，善于团结和训练新区的干部，善于管理工业和商业……善于调剂城市和乡村关系，解决粮食、煤炭和其他必需品的问题，善于处理金融和财政问题”，“现在已要求我们这样提出任务了。如果我们还不提出此种任务，并下决心去做，我们就会犯极大的错误”。这个电报向即将进军江南的各野战军司令强调：我们正在准备3.5万名干部随军南下，但是这个数目很小。占领八九个省，占领几十个大城市所需要的工作干部，数量极大，这主要依靠军队本身自己解决。毛泽东用他一贯的语气说，军队就是一个学校，310万野战军，等于几千个大学和中学。

    人民解放军进入沈阳的前五天，全国第一个